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解讀《對外投資備案(核準)報告暫行辦法》

2018年1月18日，商務部、中國人民銀行、國有資產監督管理委員會、中國證監會、中國保監會、外匯局員會、外匯局聯合發布了《外商投資備案（批準）報告暫行辦法》24號，以下簡稱《暫行辦法》）。從監管機構的角度來看，《暫行辦法》是在總結外商投資管理實踐的基礎上，借鑒國際經驗形成的基本體系，旨在形成監管力量，完善外商投資管理，促進外商投資健康標準可持續發展，更好地服務于一帶一路建設和外商開放。對于國內投資者來說，《暫行辦法》系統規范了國內投資者的對外投資行為，從主體資格、備案審批、信息報告、監管、事后措施等方面，為開展對外投資活動提供了基本依據。本文擬從后者的角度解讀《暫行辦法》，以便各投資主體按照新規定進行對外投資。

掌握對外投資備案(核準)對象

設立最終目的地的企業需要備案(批準)。為了掌握外商投資基金的真實下落，也有利于政府部門為外商投資企業提供準確的服務和保障，《暫行辦法》明確了外商投資備案（批準）實施最終目的地管理原則和滲透管理。根據《暫行辦法》，除另有規定外，對外投資的市場主體、決策主體、執行主體和責任主體應當按照政府指導、企業主導、市場經營的原則向有關主管部門提交有關信息和材料；符合法律要求的，有關主管部門應當備案或者批準。這里提到的企業是最終目的地企業，最終目的地是指國內投資者最終投資于項目建設或持續生產經營的地點。這就是所謂的最終目的地管理原則。

空殼公司不備案（批準）。滲透性管理是指忽視最終目的地企業設立的投資行為。具體來說，國內投資者投資于最終目的地企業的所有空殼公司都不予備案或批準。

最終目的地企業的再投資不得備案（批準）。同時，這種管理是無限滲透，最終目的地企業的再投資活動不屬于目前的外商投資管理范疇，無需辦理外商投資備案或批準手續。

明確對外投資備案(核準)監管主體

商務主管部門、國務院國有資產監督管理委員會、財務管理部門。根據《暫行辦法》，商業主管部門和金融管理部門應當按照各自的職責，負責境內投資者對外投資的備案或者批準。國務院國有資產監督管理委員會負責監督管理中央企業履行投資者職責。據此，商務部、國務院國有資產監督管理委員會、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證監會、中國保監會等部門對《暫行辦法》規定的備案和批準。商務部負責統一信息歸口，即商務部領導外商投資備案（批準）報告信息統一匯總，各部門定期（下個月15個工作日內）通知商務部備案（批準）信息和報告信息。商務部對信息進行分類匯總，并定期發送各部門共享。監測報告、分析預警、有效干預等工作由各部門根據匯總信息進行。特別需要指出的是，目前我國對境內企業進行境外投資采取多部門監管模式，除上述監管主體外， 國家發改委(與地方發改委)同時監督對外投資活動。

“鼓勵發展+負面清單模式。《暫行辦法》要求有關主管部門按照各自的職責鼓勵發展+建立健全相應的對外投資備案(核準)辦法，采用負面清單模式。

外匯登記義務。《暫行辦法》明確規定，境內投資者應當按照外匯管理部門的要求辦理有關外匯登記。

遵循外投信息報告原則

備案(審批)必須報告的原則。備案或批準不是一勞永逸的監管程序，國內企業對外投資活動，完成備案或批準程序只是滿足監管要求的第一步，在隨后的海外投資活動中，也應按照有關規定，定期向相應的主管部門提交關鍵環節信息，即備案（批準）必須報告。《暫行辦法》明確規定，國內投資主體提交的信息包括但不限于以下信息：按照《外商直接投資統計制度》填寫的月度和年度信息；外商投資并購初期事項；外商投資在建項目進展情況；外商投資存在主要問題，如遵守當地法律法規、保護資源和環境、保護員工合法權益、履行社會責任、落實安全保護制度等。

一事一報的原則。除定期報告外，國內企業在外商投資活動中發生重大不利事件或突發安全事件時，應當按照一事一報的原則及時向有關主管部門報告，有關主管部門應當向商務部報告情況。

了解外投重點監管對象

重點監督六種情況。《暫行辦法》進一步加強事中事后對外投資的監管，明確了重點監管對象。根據《暫行辦法》第十八條的規定，中國投資等值3億美元（含3億美元）、敏感國家（地區）、敏感行業、重大經營損失、重大安全事故、集團事件、嚴重違規、其他重大外商投資。境內投資主體在對外投資活動中應加強合規經營意識，注意防范和控制監管風險。

雙隨機、一開放抽查。《暫行辦法》堅持重點監督與雙隨機、一開放抽查相結合的監督方法。根據《暫行辦法》，管理部門將開展雙隨機、一開放抽查，將所有外商投資記錄（批準）報告信息納入檢查對象清單，實現外商投資監督的全面覆蓋。

事后明確對外投資的處罰措施

警告措施。《暫行辦法》采用非法聯合處罰模式，國內投資者未按規定履行備案（批準）程序和信息報告義務，商務部會同有關主管部門采取提醒、訪談、通知措施，必要時將非法信息輸入國家信用信息共享平臺，通過國家企業信息宣傳系統對企業進行行政處罰，并向社會公布。

暫停備案（批準）程序。國內投資主體未按照《暫行辦法》的規定履行備案（批準）程序和信息報告義務的，有關主管部門應當按照各自的職責暫停外商投資備案（批準）程序，并采取相應的措施。

移交問題線索。在監管過程中，有關主管部門發現國內投資者逃稅、騙取外匯的，應當將有關問題線索移交稅務、公安、工商、外匯管理等部門依法處理。

總結與展望

總的來說，《暫行辦法》確立了管理分類、信息統一歸口、違法聯合處罰的對外投資管理模式，是對外投資管理的綱領性文件。我們相信，《暫行辦法》在備案（批準）報告信息統一匯總、監督等方面推出了一系列創新改革措施，將實現外商投資前、中、后全過程管理，促進外商投資健康標準可持續發展，更好地服務一帶一路建設和整體開放。對于外商投資相關方，應盡快掌握新規定，熟悉全口徑、全過程、全方位的監管環境，努力抓住外商投資浪潮的機遇，取得成功。